dijous, 11 de juliol de 2013

¿QUO VADIS EUROPA? por Manuel Porras Romero*


El libro de la corta pero intensa vida de la Unión Europea tiene un nuevo capítulo, cuyo título podría ser, parafraseando a cierto cineasta clarinetista: “Todo lo que quiso saber sobre la resolución de la crisis del euro y nunca se atrevió a preguntar”. Y es que no hay mentidero público y privado de cualquier corte ejecutiva de la vieja Europa que no se dedique a hacer cábalas de cómo encontrar el hilo de Ariadna que deshaga el entuerto en el que se halla el proceso de integración comunitaria. En un aspecto coinciden la mayoría de teóricos económicos y sociopolíticos, cualquier atisbo de arreglo pasa por rescatar una vieja idea de principios de siglo XX: la unión política entre los Estados Miembros de la Unión. Paralelamente al nacimiento y consolidación de los estados nacionales y el incremento de conflictos entre ellos, sobre todo a partir de finales del s. XIX, comenzaron a surgir diversas voces en el Viejo Continente que abogaban por una Europa en paz, unida, libre y próspera. Si tuviéramos que destacar alguna de ellas, nos quedaríamos con las del aristócrata austríaco Richard von Coudenhove-Kalergi y el político francés Aristide Briand. El primero introdujo el primer movimiento popular para una Europa unida (el Movimiento Pan-Europa) y el segundo, en su famoso discurso de 1929 en la Sociedad de Naciones, defendió la idea de una federación de naciones europeas basada en la solidaridad y en busca de la prosperidad económica mediante la cooperación política y social.   Por último destacar, en este breve repaso histórico, la figura de Winston Churchill y su célebre discurso de septiembre de 1946 en la Universidad de Zurich que para muchos supuso el primer paso hacia la integración durante la posguerra, acuñando un concepto nuevo: los Estados Unidos de Europa. Sobre este concepto de Unión Política y su futura aplicación en el orden institucional europeo versó la conferencia del Dr. José Ignacio Torreblanca, profesor titular de Ciencia Política en la UNED y articulista de El País, que tuvo lugar el pasado día 20 de mayo en el Caixafòrum de Palma bajo el auspicio de la Fundació Alomar.

El andamiaje teórico que aúna la resolución de la crisis del euro y la pretendida unión política es completamente económico. Se fundamenta en la teoría de las Áreas Monetarias Optimas (AMO), cuyo artículo seminal[1] fue escrito en los años 60 y pertenece al economista canadiense Robert A. Mundell, a la sazón premio Nobel de Economía en 1999. El estudio de Mundell se basa en enumerar cuales serían las características, o en su defecto los mecanismos, que deberían tener los países formantes de una unión monetaria para que un shock de demanda agregada afectara de forma simétrica a todos ellos. Una asimetría económica sería un peligro porque podría conducir a divergencias y conflictos entre países a la hora de tomar las decisiones políticas necesarias. En otras palabras, los países que constituyen una unión monetaria, debido a la existencia de una única moneda, deben consensuar las políticas macroeconómicas a aplicar en todo el territorio de la unión. Si la coyuntura económica afecta de forma diferente a los estados, cada uno de ellos tendrá una necesidad de aplicar políticas económicas contrapuestas. Según Mundell, esos mecanismos se pueden reducir a tres y si se cumplen se considera una unión monetaria un área monetaria óptima. El primero de ellos sería la flexibilidad de salarios, o dicho de otra manera, eliminar las rigideces de los mercados de trabajo de los países más afectados por la crisis, con lo cual se conseguiría un aumento de la competitividad vía una devaluación interna de precios producida por una reducción de los costes laborales. La segunda es la movilidad del factor trabajo, mecanismo a través del cual reduciríamos el paro en el país más afectado ya que el exceso de oferta de trabajo se desplazaría al país menos afectado. Con sólo estas dos cuestiones ya resolveríamos el problema de la asimetría en la Unión, pero debido al gran coste social que llevarían implícito, sobre todo la primera, es necesario crear algún mecanismo de distribución de rentas entre los países integrantes de la Unión. Y eso nos lleva al tercer mecanismo, una política fiscal común. Así como la política monetaria está adjudicada a un ente supranacional como es el Banco Central Europeo, sería necesaria la creación de otro ente que recaudara una parte de los ingresos impositivos de los países miembros y posteriormente los redistribuyera entre ellos.  Para llevar a cabo esta política fiscal común, los estados deben realizar un viaje bastante complicado dejando de banda los intereses propios y apostándolo todo a los intereses comunes. ¿Están los países formantes de la Unión preparados y, sobre todo, concienciados para realizar esta travesía? Lo estén o no es indiferente. Si se quiere salir de la crisis económica e institucional no hay más remedio que embarcarse.
Según el Dr. Torreblanca, sin una transferencia de poderes regulatorios y fiscales al nivel supracentral de la UE, la crisis actual continuará y podría destruir la zona euro y afectar de muerte a la misma Unión, tal como la conocemos. Por tanto,  si los estados miembros  desean conseguir un grado de integración política mayor deben cambiar el escenario político institucional en el que se encuentran. Concretamente, deben ponerse de acuerdo en que opción de unidad política desean para sí mismos. Estas opciones fundamentalmente son tres:

1.      Federalismo económico total o federalismo económico limitado.

Existen dos visiones de cómo atribuir poderes a nivel europeo. La primera es una versión minimalista, donde los estados miembros solamente transferirían aquellos poderes regulatorios estrictamente necesarios para finalizar la crisis y prevenir la caída del euro. La visión que hay detrás de esta idea es que la crisis del euro fue creada por los países con problemas de déficit público, por lo que ahora tienen que llevar a cabo las políticas y reformas para revertir esta situación. La UE necesitaría el suficiente poder para forzar la implementación de esas políticas y para controlar que todos los acuerdos sobre deuda, déficits y desequilibrios macroeconómicos se cumplen. El gobierno alemán se situaría en esta línea ya que, parafraseando al autor, gustan de usar una cita del mismo Lenin: “trust is good, control is better”  (la confianza es buena pero el control es mejor).

Otros, en cambio, argumentan que la crisis del euro ha sido originada por el diseño incompleto de la unión monetaria (en palabras de Mundell, la Unión Monetaria Europea no es un área monetaria óptima). Por lo cual, lo que necesita es un federalismo económico que complete nuestra unión monetaria a través de una unión bancaria, fiscal y económica puesta en marcha por unidades de gobierno centralizadas. Un enfoque totalmente basado en la teoría del federalismo fiscal donde todas aquellas políticas que generen externalidades en otros países deben ser transferidas a un ente regulatorio superior.


2.      Unión de reglas vs unión de políticas
           
            Otra cuestión importante es dilucidar qué nivel de discreción se puede aplicar a la hora de aprobar o cambiar políticas dentro de la Unión, ya sea por gobiernos o  por parlamentos. En un lado del espectro se sitúan aquellos que piensan que se deberían aprobar un número de reglas a nivel europeo para prevenir que gobiernos nacionales o de una jurisdicción menor adopten ciertas políticas que contravengan los intereses comunitarios, por ejemplo el nivel de déficit público de   un país. El ejemplo más claro de esta visión es el Pacto de Estabilidad y  Crecimiento aprobado en el Tratado de Maastricht, donde una regla comunitaria  prohíbe a los estados miembros generar un déficit público mayor del 3% del PIB  nacional. De esta manera, se crearía una institución supracentral dedicada  exclusivamente a asegurar la aplicación de las normas aprobadas.
            En el otro lado están aquellos que creen que una unión política necesita un  gobierno que tenga la capacidad de aplicar discrecionalmente aquellas políticas  que sean necesarias según la coyuntura en que se encuentre la unión. Piensan que  la realidad es tan compleja como para encorsetarla en unas reglas y, por tanto, un  gobierno comunitario debería tener el poder discrecional de aplicación de  políticas que tiene un gobierno nacional.
            Un ejemplo de la diferencia entre las dos visiones lo hallaríamos en el actual debate entre austeridad y crecimiento. ¿Qué sucede cuando una de las reglas  adoptadas, como es la austeridad, falla en la generación de crecimiento? ¿Puede cambiarse la regla inicial? ¿Pueden discutirse y aplicarse políticas alternativas o debemos seguir cumpliendo las reglas? En la situación actual, Alemania tendría la  primera visión mientras Francia estaría a la cabeza de la segunda.

3.                   Legitimidad directa vs legitimidad indirecta

            En un aspecto todas las corrientes se ponen de acuerdo: una unión monetaria  completa con una unión económica, fiscal y bancaria  implicaría una transferencia  masiva de soberanía de los gobiernos de los estados miembros a las instituciones europeas, lo cual llevaría implícitamente fortalecer la legitimidad de la UE enfrente de los ciudadanos europeos. También existen dos visiones de cómo  llevarse a cabo, en palabras de Torreblanca: una minimalista-            intergubernamentalista y otra maximalista-federalista.
            La minimalista-intergubernamentalista se basa en la idea de que los máximos      depositarios de la legitimidad y de la democracia son los estados miembros. Por  tanto, la transferencia de soberanía que implica la unión política requerirá en el  futuro una mayor participación de las naciones de la UE en el proceso de toma de  decisiones, a través de un fortalecimiento del papel de la institución que representa los intereses nacionales, el Consejo Europeo. Lo cual no significa  disminuir el papel del Parlamento y de la Comisión Europea, ya que éstos se dedicarían a la aplicación de políticas del día a día, sino dejar el verdadero poder ejecutivo de la UE al Consejo.
            La visión maximalista-federalista, en cambio, cree que se debería reforzar la capacidad ejecutiva y la legitimidad democrática de las instituciones europeas existentes, especialmente de aquéllas que representan los intereses comunes: la Comisión Europea y el Parlamento Europeo. A nivel de la Comisión, esta vía intenta replicar el sistema nacional de gobierno y oposición a nivel europeo, convirtiéndola en la única institución europea que detente el poder ejecutivo. La  identidad y el número de comisarios dentro de este “gobierno” vendría decidido  por el Presidente de la Comisión, el cual se convertiría de facto en el Jefe de  Gobierno de la UE. Si a este hecho le sumamos un mayor poder legislativo para el Parlamento (en particular, aplicar nuevos impuestos, incrementar el peso del presupuesto europeo o aprobar nuevos programas de gasto), la UE daría pasos de gigante hacia una verdadera unión política.
            El problema fundamental que plantea la primera visión es que su legitimidad democrática sería totalmente indirecta, ya que no dependería de los ciudadanos  de la Unión sino de los gobiernos nacionales actuando mediante instituciones intergubernamentales. No ocurre así en la segunda visión, donde la Comisión sería elegida por los propios ciudadanos, a través de la elección de sus representantes en el Parlamento. Por otro lado, la visión maximalista-federalista requeriría del máximo apoyo de los parlamentos de los gobiernos nacionales para implementar sus políticas, alguno de los cuales debería recurrir a referéndums.  Tal respaldo podría acarrear un proceso largo, costoso y dependiente de consultas arriesgadas, que podría llevar a una ineficiencia temporal a la hora de la aplicación de las políticas.

La decisión a tomar por los mandatarios europeos no es nada fácil, además teniendo en el horizonte cercano las elecciones europeas de 2014. Un grupo de países europeos, con Alemania a la cabeza, postulan una unión política basada en un federalismo económico limitado, con una arquitectura regulatoria importante y con una legitimidad indirecta a través de un mayor papel de los intereses políticos nacionales. Otro grupo de países, en cambio, abogan por un federalismo económico total, con amplios poderes discrecionales a la hora de tomar decisiones y con una reforma institucional conducente a una mayor legitimidad directa. Como hemos comentado al principio el diagnóstico económico es claro, pero, ¿cuál será la receta a prescribir a este paciente llamado Europa? Esperamos que nuestros representantes estén a la altura del desafío que tenemos delante.
Para finalizar, citemos el mencionado discurso de Sir Winston Churchill una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial: “(…)¿Y por qué no podría haber un grupo europeo que diera un sentido amplio patriotismo y común ciudadanía a las perturbadas gentes de este turbulento y poderoso continente, y por qué no podía ocupar su adecuada posición con otras agrupaciones, para perfilar los destinos de los hombres? (…) ¡Levantemos Europa!

(*) Profesor de Economía de la Unión Europea de la Universitat de les Illes Balears.


[1] Mundell, R.A. (1961): “A Theory of Optimal Currency Areas”, American Economic Review, 51.

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